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　　在過去80年探索實踐中，在不同的發展階段美國曾出現三種典型形式的針對低收入家庭的住房保障政策：住房存量缺口較大時期的公房建設計劃（public housing）、政府參與和私人主導的供給端低收入家庭住房建設的稅收抵免計劃（The Low-lncome Housing Tax Credit,LIHTC）和需求端補貼的租房券計劃（Housing Choice Voucher Program,HCVP）。1970年之后，公房建設計劃逐步退出歷史舞臺，LIHTC和HCVP成為主導性的、相互競爭又相互補充的兩種方案。

 

　　

　　從事后的政策效果評估看，這三大計劃的政策出發點都在于提供低成本的住房（廉租房）和降低低收入家庭的住房負擔，但未能有效解決種族歧視、貧困集中和經濟效率，新世紀以來美國低收入家庭的住房支持政策也始終圍繞這三個方面進行校正，且效果有所改進。

　　

　　（一）1949年到1968年是公房計劃大規模實施的階段，但在后續運行中出現了諸多問題，并最終在1970年初逐步退出歷史舞臺。

　　

　　一是對運行維護成本估計不足。在公共房屋新建時期，政府資金方面壓力并不大。但是到了50年代之后，隨著房屋使用年限的延長，房屋運行的維護成本越來越高，這使得公共住房機構在財力上難以維持。同時宏觀經濟形勢波動也加大了保障房建設的不確定性。二是新建住房被大量閑置。在經濟形勢好轉以后，無力承擔住房支出的低收入階層人數減少，這一情況在第二次世界大戰后經濟持續繁榮階段曾經出現，1949年住房法實施中所建設的公共住房有很多在這一階段被廢棄。三是對私人房地產投資形成擠出。由于政府投資建設的公房在無須交稅的情況下，與私人房地產開發商產生了競爭，導致部分私人開發商減少了對新住房的投資。因此美國的公共住房提供計劃曾經遭到私人房地產開發商的強烈反對，1949年住房法的國會辯論就長達4年之久。

　　

　　正是這些原因，公房建設計劃的實施進程在1990年之后趨于減少，在供給端的財政支持政策逐步由LIHTC計劃所取代。

　　

　　（二）1990年之后大規模實施LIHTC計劃。

　　

　　該方案針對供給端進行稅收抵免和補貼，且直接與住房項目掛鉤，因此，被稱為“基于項目的稅收支持方案”。該方案的操作特點是：（1）開發商和地方政府共同決定項目建設的具體位置。（2）政策設計目標并不完全面向最低收入家庭，覆蓋范圍的標準設定相對靈活，即有資格獲得稅收補貼的出租房必須至少有20%的單元可為收入不高于都市區平均收入50%的住戶所承受，或者有40%的單元可為收入等于或低于都市區平均收入60%的住戶所承受。這使得租金的設定并不直接與某個家庭的收入相關，而是與所在都市的平均收入水平掛鉤，具體操作中，開發商通常以租金標準的上限為導向，這是該計劃與HCVP方案的不同之一，后者通常是以都市平均收入20%作為核定標準。（3）財政補貼的基準設定取決于中低收入租戶的占比及扣除土地成本后的建筑費用，如果全部居民為符合條件的覆蓋對象，則可以相關基準上附加一個擴大系統，然而政府以10年為期限，按照基準額度的一定折現率。在此標準下，開發商則可以根據項目的收益率和補貼額度選擇最為經濟的負債結構，或直接將項目打包成證券化產品，將長期收益短期化。（4）在實踐中，為了支持開發商供給廉租房，地方政府及其管理機構還同時開發了多元化的融資渠道，此外，稅收補貼的方式也是非常靈活，地方住房金融管理機構在決定符合補貼條件的住房類型時有很大的裁量權。

　　

　　該制度有效擴大了廉租房供給，1995~2007年間，平均每年完成項目1500個，累計完成18865個廉租房項目，140多萬個住房單元。一是低收入人群的住房需求事實上沒有得到有效滿足。LIHTC計劃支持的廉租房項目租金不僅比其它政府支持的項目高，而且也傾向于開發市場上本身并不短缺的項目，這使得廉租房項目出現一定的空置。二是后續維護資金來源不足。政策設計上，LIHTC計劃支持的廉租房項目服務期限初始設定為15年，然而到期之后，如何獲取足夠的資金對其進行收購和改造是一個更大的問題。事實上，運營15年以后，幾乎所有的建筑都需要對其主要系統進行更換和升級。為了解決這一問題，稅收補貼項目的維修往往需要通過再融資方式獲取資金，新的抵押貸款被用來支付必要的改造。但是對于那些房租收入很低的項目，新的抵押貸款帶來的收益不足以支撐住房收購和項目翻新所需要的全部費用。

　　

　　（三）目前財政支持力度最大的是HCVP計劃。

　　

　　與LIHTC計劃相比，HCVP計劃的核心特征是直接對低收入家庭進行財政補貼，可稱為需求端的支持政策。1974年住房法設立了第一個全國租房券項目。最初，該項目為收入不高于城市平均水平80%的住戶提供租房券，具體操作方式上，該計劃補貼符合條件家庭收入的30%與公平市場租金之間的差值，要達到租房券項目的要求，出租單元必須在物質質量和面積上滿足相應的規定，同時，房東必須同意參與項目。截至2007年，租房券資助的住戶超過200萬，財政支持力度也超過任何其他聯邦住房項目。

　　

　　租房券的最大優點在于其給予低收入家庭最大的自由度去選擇合適的社區、鄰居和住房所在地，允許租房者在更廣泛的范圍內尋找住處。此外，租房券制度允許參與計劃的租戶在住房市場上自由選擇住房。因此能夠充分利用存量房源，節約社會資源。租金水平的提高也使得出租房屋的房主有激勵提供一部分資金對房屋進行修葺，從而避免了房產廢棄的問題。

　　

　　總結美國針對低收入家庭的住房保障政策，從政策主導擴大供給（公房建設計劃）到財政支持、市場主導建設廉租房（LIHTC計劃）再到住戶租房券（HCVP），政策邏輯也從擴大供給逐步轉移到提高住戶住房可承擔能力，目前則再次轉移到如何通過校正這兩種方案以實現貧困的分散化和消除種族隔離。這應該是美國住房政策目標的演進邏輯，即從住房保障的初始目標轉向范圍更廣泛的以擴大住戶社會福利水平即減少貧困集中、提高就業、實現就業機會均等化，并最大限度的追求經濟效率的目標。